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北京海淀案例:自家宅基地未经批准建造房屋,一定要强制拆除吗?

作者:匿名  来源:专业拆迁律师  日期:2021-10-18

  

  【案件概况】

  被上诉人(一审原告)刘某与上诉人(一审被告)北京市海淀区人民政府(以下简称海淀区政府)与上诉人(一审被告)北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局(以下全称海淀区城管局)因责令限期拆除及行政复议一案,上诉人上告北京市海淀区人民法院做出的(2017)京0108行初627号行政判决,向北京市第一中级人民法院(以下简称一中院)提起裁决。催促撤销一审判决,并依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。

  本案被上诉人的情况,被上诉人刘某在北京市海淀区香山街道北新村有自己的房屋两间,全家两口人仅此一处住房赖以维生。2015年该房屋裂开漏雨沦为危房,已不具备居住于条件。2016年3月刘某为翻建房屋先后找过香山街道办事处城管科及海淀区城管局申请人,并根据办事员的拒绝提交了建房申请材料,随后进行了房屋翻新。且仅在自己家院子内翻盖,未向四周阔一寸土地。

  2017年4月28日,海淀区城管局在巡查过程中找到刘某涉嫌有违法建设房屋的不道德,遂针对房屋作出京海城管罚字[2017]000174号限期拆毁决定书。刘某不服该决定书,向海淀区政府申请人行政复议,海淀区政府于2017年7月31日针对该限期拆除决定作出海政复决字[2017]127号行政复议决定书,不予维持。

  刘某上告被诉限期拆毁决定及行政复议要求,向北京市海淀区人民法院驳回行政诉讼。海淀区人民法院根据案件事实做出(2017)京0108行初627号行政判决,判决内容一、撤销被告北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局于二〇一七年四月二十八日作出的京海城管罚字[2017]000174号限期拆除决定书;二、撤销被告北京市海淀区人民政府于二〇一七年七月三十一日作出的海政复决字[2017]127号行政复议决定书。两被告上告一审判决,遂向北京市第一中级人民法院提起上诉。

  上诉人主要理由是,根据《北京市城乡规划条例》的规定,本市依法实行规划许可制度,各项建设用地和建设工程应该合乎城乡规划,依法取得规划许可。根据上述规定,刘某翻建房屋未获得相应的规划许可,海淀区城管局对涉案未依法取得建设工程规划许可证的房屋作出被诉限期拆除决定,认定事实清楚,程序并无不当。海淀区政府在行政复议过程中,也履行了行政复议的相应程序,驳回程序不顾一切。

  【判决结果】

  

  北京市一中院经审理查明,针对涉嫌房屋科违法建设、海淀区城管局具备查处涉嫌房屋的职权、做出被诉限拆要求合乎若干规定以及行政程序合法,海淀区政府作出被诉驳回要求的行政程序合法,一审法院对此认定正确。

  但本案的焦点问题在于海淀区城管局所作被诉限期拆毁要求的合理性问题。该责令限拆决定不具有合理性。

  根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(六)项规定,行政不道德显著不当的,人民法院裁决撤销或者部分撤销。由此可见,人民法院审理行政案件,不仅要对被诉行政行为是否合法展开审查,还要对行政不道德裁量否明显不当进行审查。

  根据所查明的事实,被诉限期拆毁要求将造成刘某的生活正处于危险境地。海淀区城管局应先采行责令限期补办规划手续等修正措施后,再针对适当改正的情况酌情作出要求。故其未经责令手续建房手续而必要做出限期拆除决定必将对刘某的合法权益造成过度损害,属于显著不当。

  综上,一审法院判决结论准确,本院予以支持。海淀区城管局及海淀区政府的涉及裁决理由均依据严重不足,对其裁决请求未予反对。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,判决如下:

  驳回上诉,保持一审判决。

  【律师说法】

  

  宋玉成律师指出:通过北京市第一中级人民法院的裁决,不难看出,人民法院审理行政案件,不仅要对被诉行政不道德的合法性进行审查,还要对行政行为裁量的合理性展开审查。法律并非仅是条文中所罗列的惩处性规定,其最终目的是为了确保人民的权益,确保社会的正常运行。行政机关在可以采取责令限期手续规划手续等修正措施的情况下,必要做出对行政相对人过度伤害的限期拆除要求,实属显著不当。

  宋玉成律师以案释法,指出该案行政机关所作涉嫌限期拆毁要求的不合理性。

  首先,被诉限拆卸决定将造成行政相对人(也就是普通老百姓)的生活正处于危险境地。从被诉限拆决定的内容看,其直接为行政相对人原作了自行拆除涉案房屋的义务,并告诉了其不拆除的后果即强迫拆毁。故被诉限拆决定归属于明显的侵益不道德,会直接影响相对人的生活。即便上诉人主张涉嫌房屋最终是否强制拆毁可以在执行过程中予以裁量,但似乎该主张将导致相对人行使救济权的极度被动地位,甚至失去驳回救济的事实基础。

  实践中,对于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的要求修建的房屋,因涉嫌是违章建筑,但针对违章建筑的处罚方式有多种,强迫拆除仅是其中的一种,还有其他替代的处罚方式,如果是相对人唯一一处住房,则应当保障相对人的最基本生存权,责令其手续相关的建房申请,而不宜必要强迫拆毁,以彰显人性化的执法理念,确保相对人原先的生活水平不下降,长远的生计有保障。

  其次,行政裁量权的行使应合乎比例原则。比例原则要求行政行为的作出应顾及行政目的构建与相对人权益的保护。如果行政目标的实现可能对相对人的权益导致有利影响,则这种不利影响应被容许在尽可能小的范围和限度内。行政裁量不道德不应充分考虑手段与后果的关系,如行政裁量不道德未充分考虑不道德后果以及该后果背后的法益,则不符合比例原则的要求。尤其是相对人在原房屋严重影响居住于安全与生活质量进行翻建的情况下,违法建设的公安部门机关应该充分考虑其所作行政不道德否不会对违法建设人的居住安全与正常生活产生过度侵害,即不应在充份均衡规划秩序利益与还乡利益的前提下,采取必要的处置。鉴此,海淀城管局作出的被诉限拆决定,未充分考虑违法建设人的居住安全利益,不合乎比例原则的拒绝。

  再次,行政不道德的做出应当合乎法规规范的目的。《北京市城乡规划条例》第四条规定,城乡规划和建设应该贯彻科学发展观,反映“人文北京、科技北京、绿色北京”的理念;坚决以人为本,创造人居和发展的良好条件,妥善处理和协调各种利益关系,维护人民群众的根本利益。根据上述规定,城乡规划建设以及执法机关适当的执法行为均不应秉持“以人为本”的理念,保障人民群众有所居、先为所居突显的是人的基本权利与精神,亦是依法行政的理应之义。城市管理综合执法部门的执法活动均须以此为依归,方能反映其正当性。

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  参照行政判决书:北京市第一中级人民法院(2018)京01行终367号